Allemagne : vers une dose obligatoire de capitalisation au cœur du régime de retraite légal

L'essentiel

Le 23 juin 2026, une commission d'experts indépendante a remis au gouvernement allemand un rapport de 33 recommandations destiné à refonder le système de retraite. La mesure la plus marquante est la proposition d'introduire une dose obligatoire de capitalisation à l'intérieur même du régime de retraite légal - et non plus seulement en complément facultatif, comme c'est le cas aujourd'hui en Allemagne. Plusieurs points méritent d'être retenus d'emblée.

• Un système par répartition pris en tenaille par la démographie. D'ici 2040, l'Allemagne ne comptera plus qu'à peine plus de deux actifs pour un retraité. À législation inchangée, le taux de cotisation grimperait de 18,6 % à plus de 21 % du salaire, sans empêcher le niveau des pensions de reculer.
• La capitalisation pensée comme un complément, pas comme un remplacement. La répartition reste explicitement le coeur du système.
• Un dispositif public, obligatoire, mutualisé et à très bas coût. Une cotisation supplémentaire de 2 %, partagée à parts égales entre employeurs et salariés, versée sur des comptes-capital individuels gérés par un fonds public sur le modèle suédois, avec des frais plafonnés à 0,1 % par an.
• L'arbitrage central : capitaliser « par-dessus », pas « par basculement ». Les 2 % s'ajoutent aux cotisations existantes au lieu d'en détourner une partie. Il n'y a donc pas de trou de financement de la répartition.
• Le coût prend donc la forme de cotisations supplémentaires - un choix rendu possible par un taux de cotisation et des prélèvements obligatoires plus faibles (18,6 % de cotisation retraite et 40,9 % de prélèvements obligatoires, contre environ 28 % et 45,3 % en France).
• Ce n'est pas encore une loi. Le chancelier Merz et la ministre Bas veulent transposer l'intégralité du paquet, sans « picorer » ; les projets de loi restent à préparer, la capitalisation étant visée idéalement dès 2028. À ce stade, elle reste une recommandation - pas une décision actée.

Un système par répartition acculé par la démographie

Le diagnostic de la commission est sans détour : le vieillissement est enclenché. Le ratio de dépendance - le nombre de personnes de 67 ans et plus pour cent personnes en âge de travailler - passe de 32 aujourd'hui à 38 en 2030, puis 45 en 2040, sous l'effet du départ des générations du baby-boom. Autrement dit, un retraité ne fera bientôt plus face qu'à un peu plus de deux actifs.

Pour un régime par répartition, où les cotisations des actifs paient directement les pensions courantes, c'est un choc de financement de premier ordre. La commission décrit une tension qu'elle juge « indissoluble » : à subvention de l'État donnée, on ne peut pas tenir en même temps un taux de cotisation bas et un niveau de pension élevé. L'un des deux doit céder.

Les projections officielles réalisées par l'Allemagne le montrent. À droit constant :

• le taux de cotisation passerait de 18,6 % aujourd'hui à 20,2 % en 2031, puis 21,1 % en 2040 et 21,4 % en 2050 ;
• le niveau de pension, garanti à 48 % du salaire jusqu'au 1er juillet 2031, reculerait ensuite à 46,4 % en 2040 et 46,1 % en 2050.

S'y ajoute un handicap de départ : le taux de remplacement net d'un salarié moyen est déjà plus faible en Allemagne (53 %) que dans la moyenne de l'OCDE (63 %). C'est pour sortir partiellement de cet étau que la commission se tourne vers la capitalisation.

La proposition phare : une capitalisation obligatoire, dans le régime général

L'Allemagne pratique déjà la capitalisation, mais seulement en complément facultatif : la retraite d'entreprise et l'épargne individuelle subventionnée, les deuxième et troisième piliers institués à partir de 2001.

La rupture proposée est ailleurs : introduire, pour la première fois, une part de capitalisation obligatoire au sein du premier pilier lui-même - le régime légal, historiquement intégralement par répartition. C'est cette « retraite légale par capitalisation » (gesetzliche Kapitalrente) qui constitue le coeur du rapport.

Le mécanisme est calqué sur le modèle suédois. Une cotisation supplémentaire de 2 % du salaire, financée à parité par l'employeur et le salarié, alimenterait des comptes-capital individuels. La montée en charge se ferait par paliers de 0,5 point par an, sur 4 ans, à partir de 2028, pour ne pas alourdir brutalement le coût du travail.

Les sommes seraient gérées de façon centralisée et placées sur les marchés via un fonds public de référence (la commission cite le KENFO, le fonds public qui finance la gestion des déchets nucléaires). Qui ne veut pas y cotiser choisirait parmi un nombre restreint de fonds certifiés, soumis aux mêmes exigences.

Ce sont les conditions posées qui font tout l'intérêt du dispositif, et qui tranchent avec les déboires de l'épargne retraite privée allemande :

• des frais plafonnés à 0,1 % par an (dix points de base), pour préserver le rendement net ;
• une gestion professionnelle, de long terme et diversifiée à l'international, pilotée par un comité d'experts indépendant du pouvoir politique ;
• un capital sanctuarisé contre tout détournement, y compris politique, et sans exclusions d'investissement pour motifs politiques (hors cas non éthiques examinés au cas par cas) ;
• un produit qui n'est pas un placement individuel transmissible : ces comptes ne sont ni des comptes bancaires ni des portefeuilles titres et ne sont pas héréditaires. C'est une assurance sociale, à risques mutualisés, versée en rente viagère aux côtés de la pension par répartition.

L'objectif assumé est double :

• capter le rendement des marchés mondiaux - en moyenne toujours positif sur longue période et largement déconnecté de la démographie allemande ;
• et y faire participer ceux qui en sont aujourd'hui exclus, faute d'accès aux marchés.

La commission allemande présente cette dimension sociale comme particulièrement importante, et y ajoute un argument de souveraineté : renforcer la capitalisation anime le marché européen des capitaux et finance l'innovation et la croissance.

L'arbitrage décisif : capitaliser « par-dessus », sans creuser de trou

Il existe deux manières d'introduire de la capitalisation dans un système de retraite.

La première, dite par basculement (carve-out), consiste à détourner une partie des cotisations existantes vers des comptes de capitalisation. C'est le scénario qui nourrit le procès fait à la capitalisation en France : si l'on retire à la répartition une part de ses recettes alors qu'elle doit toujours payer les pensions courantes, on creuse un trou de financement qu'il faut combler.

La commission allemande a préféré l'inverse : ces 2 % ne sont pas prélevés sur les cotisations actuelles ; c'est une cotisation entièrement nouvelle, empilée par-dessus l'existant.

Ces 2 % ne retirent rien à la répartition : il n'y a donc pas de trou de financement dans le régime existant.

Le coût n'est pas nul pour autant, car ce système crée des cotisations supplémentaires sur les salariés et les employeurs : la génération active continue de financer intégralement les pensions d'aujourd'hui et capitalise pour elle-même en plus.

Pour rendre ce coût supportable, la commission joue sur trois leviers :

• une montée en charge lissée (0,5 point par an) ;
• une compensation partielle par les autres réformes du paquet (recul de l'âge après 2031, fin du départ anticipé sans décote) ;
• l'efficience : collecte par le circuit des employeurs existant, frais à 0,1 %.

La commission rappelle que le rendement des marchés n'est pas garanti à court terme - d'où l'insistance sur l'horizon long et la transparence.

Les autres étages : retraite d'entreprise et capitalisation dès l'enfance

La capitalisation obligatoire n'est qu'une pièce d'un ensemble plus large. La commission veut d'abord généraliser la retraite d'entreprise, dont la diffusion plafonne à 52 % des salariés et reste très inégale : à peine 25 % dans les entreprises de moins de dix salariés et 34 % chez les bas revenus, contre 86 % dans les grands groupes.

Elle propose un dialogue entre partenaires sociaux dès 2026, puis une loi, et la levée des freins structurels (complexité, frais d'entrée, manque de portabilité, aides insuffisantes aux bas salaires).

Deux réformes déjà engagées complètent le tableau :

• la « retraite à départ précoce » (Frühstart-Rente) : pour les enfants, dès l'âge de 6 ans, un compte d'épargne retraite abondé par l'État de 10 € par mois (1 440 € sur douze ans), transférable vers la retraite légale par capitalisation à 18 ans ;
• la refonte de l'épargne retraite individuelle subventionnée, dont la commission demande un suivi étroit de la diffusion et des coûts.

Le fil conducteur, martelé dans tout le rapport : éviter les structures parallèles coûteuses et bâtir un ensemble cohérent, du premier compte ouvert à six ans jusqu'à la rente viagère.

Les suites attendues du rapport

À ce jour, il s'agit d'un rapport de recommandations, pas d'une loi. Le document a été élaboré par une commission d'experts indépendante de treize membres - universitaires, OCDE, parlementaires des principaux partis -, installée le 7 janvier 2026 et réunie en dix-neuf séances.

Il formule trente-trois recommandations remises le 23 juin 2026 à la ministre du Travail Bärbel Bas.

Rien n'est voté à ce stade, mais la portée politique est forte. Le chancelier Friedrich Merz a salué des propositions « intelligentes » et veut transposer l'intégralité du paquet, jugeant qu'on « ne peut pas se permettre d'en retirer des éléments » ; la ministre Bas refuse tout « picorage » et doit présenter des propositions concrètes dès l'été 2026. La mise en place de la capitalisation est visée « dès que possible », idéalement en 2028.

Surtout, il faut distinguer ce qui est déjà engagé de ce qui reste à arbitrer. Sont déjà dans le circuit législatif :

• la retraite à départ précoce pour les enfants (2026) ;
• la refonte de l'épargne retraite individuelle (votée en 2026) ;
• la deuxième loi de renforcement de la retraite d'entreprise (2026) ;
• la garantie d'un niveau de pension à 48 % jusqu'au 1er juillet 2031 (déjà dans la loi).

En revanche, la mesure la plus structurante - la cotisation obligatoire de 2 % par capitalisation - demeure une recommandation, pas encore traduite dans un texte. C'est l'arbitrage que le gouvernement Merz devra rendre dans les prochains mois.

Annexe - Les 33 recommandations de la Commission

Liste intégrale, dans l'ordre et la numérotation du rapport, regroupée selon ses sept chapitres.

I. Niveau global de pension et information de l'assuré

• 1. Fixer comme objectif politique d'un niveau de vie maintenu un taux de remplacement net d'au moins 70 % après impôt, toutes sources de retraite confondues.
• 2. Publier régulièrement, à côté du « niveau de pension » avant impôt, un taux de remplacement net (après impôt), par cas-types et par génération de départ.
• 3. Améliorer le suivi statistique de l'épargne retraite de la population et la qualité des données administratives.
• 4. Développer le relevé de retraite numérique comme outil d'information et de planification, et lancer une stratégie nationale d'éducation financière.

II. Départ en retraite, réadaptation et prévention

• 5. Après 2031, relever modérément l'âge légal en le couplant à l'espérance de vie (règle de partage 2/1) : environ +6 mois entre 2031 et 2041, soit de 67 à 67,5 ans.
• 6. Supprimer le départ anticipé sans décote pour les carrières très longues (la « retraite à 63 ans » sans décote après 45 années cotisées).
• 7. Ne créer aucun droit à la retraite fondé sur les seules années de cotisation.
• 8. Relever rapidement de 63 à 64 ans l'âge de la retraite pour carrières longues, puis l'aligner sur l'âge légal, en maintenant une fenêtre de départ de trois ans.
• 9. Continuer de calculer décotes et surcotes selon des principes actuariels neutres pour la collectivité, et les actualiser régulièrement.
• 10. Renforcer la prévention santé et la réinsertion (suivi individualisé, bilans dès 45 ans) et faciliter l'accès à la retraite pour ceux qui ne peuvent plus exercer leur métier.
• 11. Examiner une réforme des pensions de réversion pour les adapter aux évolutions de la société.
• 12. Renforcer la réadaptation professionnelle et créer dans le régime légal un budget dédié, calibré sur les besoins réels.
• 13. Relever de 55 à 58 ans l'âge d'accès au temps partiel senior et le coupler à l'âge légal ; supprimer la formule « par blocs », assimilée à une préretraite.

III. Financement du régime légal

• 14. Maintenir l'indexation des pensions sur les salaires et revenir à des revalorisations annuelles automatiques tenant compte de la démographie (facteur de soutenabilité, paramètre relevé à 0,33), sans que le niveau de pension ne baisse par rapport au droit actuel.
• 15. Introduire un « facteur de transition » garantissant, pour les nouveaux retraités à partir de 2032 encore peu servis par la capitalisation, un niveau de pension au moins égal à aujourd'hui - financé par l'impôt, puis réduit à mesure que la capitalisation monte en charge.
• 16. Conserver un taux de cotisation unique sur les salaires, sans nouveaux critères ni nouvelles assiettes, et maintenir le mode de calcul actuel du plafond de cotisation.
• 17. Clarifier et financer par l'impôt (rebaptisé « part de l'État ») les prestations non couvertes par des cotisations qui relèvent de la solidarité nationale.

IV. Prévention de la pauvreté des personnes âgées

• 18. Faire reculer la pauvreté « invisible » (non-recours) et garantir l'accès effectif au minimum vital ; simplifier les prestations sociales.
• 19. Réformer les règles de cumul du minimum vieillesse pour que ceux qui ont cotisé disposent de plus que ceux qui n'ont pas cotisé (franchise sur les pensions).
• 20. Supprimer définitivement la possibilité d'obliger les chômeurs de longue durée à partir en retraite anticipée avec décote.

V. Élargissement de l'affiliation à d'autres groupes

• 21. Viser comme idéal une « assurance de tous les actifs » incluant indépendants, fonctionnaires, parlementaires et dirigeants de sociétés anonymes.
• 22. Affilier obligatoirement au régime légal, sans option de sortie, tous les nouveaux indépendants non couverts (sortie possible pour ceux déjà installés).
• 23. Transposer à l'identique les réformes du régime légal à la retraite des fonctionnaires, réduire fortement le nombre de titularisations et provisionner les pensions.
• 24. Affilier les parlementaires (Bundestag et Länder) au régime légal.
• 25. Affilier les membres de directoire des sociétés anonymes au régime légal.
• 26. Intégrer les « mini-jobs » au régime légal sans option de sortie et supprimer leur statut fiscal et social dérogatoire, sauf pour les élèves et étudiants.

VI. Éléments par capitalisation

• 27. Renforcer les éléments par capitalisation dans le système de retraite, en s'inspirant des modèles étrangers les plus réussis.
• 28. Créer une composante obligatoire par capitalisation dans le régime légal (« retraite légale par capitalisation ») : comptes individuels, cotisation paritaire de 2 % montée par paliers, gestion centralisée sur le modèle suédois via un fonds public à très bas coût.
• 29. Ouvrir en 2026 un dialogue des partenaires sociaux pour généraliser la retraite d'entreprise, puis le traduire en loi.
• 30. Améliorer l'attractivité de la retraite d'entreprise : simplification administrative, portabilité, sécurité juridique, répartition des coûts, soutien aux bas revenus.
• 31. Articuler la « retraite à départ précoce » pour enfants (Frühstart-Rente) avec la retraite légale par capitalisation, pour créer des synergies et de longues durées d'épargne.
• 32. Assurer un suivi étroit des effets de la réforme de l'épargne retraite individuelle (ex-« Riester ») : diffusion, contrats, coûts, rendements et impact budgétaire.

VII. Numérisation et modernisation administrative

• 33. Réorganiser l'assurance retraite (DRV) pour la rendre plus efficace, plus rapide et plus proche des usagers.